深圳環(huán)保執(zhí)法探索“寬嚴(yán)相濟(jì)”，主動道歉承諾整改可從輕處罰

時間：2017-11-24　作者：admin　瀏覽：2744　[ 返回 ]

“我公司因……違反環(huán)保法規(guī)向社會公開道歉，我們承諾今后要守法經(jīng)營……”深圳國巨能源有限公司、深圳市精實(shí)精密模具有限公司、深圳市華悅五金制品有限公司等多家單位近日因在深圳當(dāng)?shù)孛襟w上刊登環(huán)保公開道歉承諾書，再度引發(fā)熱議，這也是廣東省深圳市人居環(huán)境委員會推行行政處罰案件認(rèn)錯認(rèn)罰從寬制度后，出現(xiàn)的又一批公開道歉。

據(jù)了解，這項制度規(guī)定，對違法者在行政處罰決定作出前，主動在深圳市主流媒體上公開道歉并作出環(huán)保守法承諾的，按照裁量標(biāo)準(zhǔn)依法予以從輕處罰。

為什么會出臺這項制度，企業(yè)怎么看，實(shí)施效果是否如預(yù)期，記者近日就此采訪了深圳市人居環(huán)境委員會政策法規(guī)處相關(guān)負(fù)責(zé)人。

一、制度初衷

執(zhí)法單腿走路，社會聯(lián)動、社會監(jiān)督不夠

多年來，深圳保持打擊違法排污的高壓態(tài)勢，每年環(huán)保行政處罰超過1000宗、罰款總額超過9000萬元，尤其是2015年新環(huán)保法實(shí)施后，運(yùn)用執(zhí)法新手段對環(huán)境違法者嚴(yán)懲重罰創(chuàng)歷史新高。

但是傳統(tǒng)監(jiān)管執(zhí)法的守法教育和引導(dǎo)力不足，執(zhí)法單腿走路，社會聯(lián)動、社會監(jiān)督不夠，相當(dāng)一部分中小企業(yè)的環(huán)境主體責(zé)任缺位等問題較為突出，良好的環(huán)境守法氛圍尚未形成。

“對企業(yè)而言，僅憑罰款、普法宣傳和培訓(xùn)，違法企業(yè)高層管理者缺少體驗式教育，難以觸動靈魂；對公眾而言，環(huán)境執(zhí)法相對專業(yè)和封閉，直達(dá)公眾的鮮活案例少，對環(huán)境執(zhí)法知曉度低、參與度不高，不利于樹立環(huán)保嚴(yán)格執(zhí)法的良好社會形象。” 深圳市人居環(huán)境委員會政策法規(guī)處處長汪斌告訴記者，由于全市推行零自由裁量權(quán)的定額罰款，剛性高額罰款也易于引起企業(yè)走申辯、聽證、異議、鑒定等法律程序，罰款決定作出后進(jìn)入復(fù)議、訴訟的案件急劇增加，大大增加了行政處罰時間，影響了執(zhí)法效率，耗費(fèi)了巨大的社會成本。“本制度的設(shè)立就是要強(qiáng)化處罰的教育和促進(jìn)守法的基本功能。”

二、執(zhí)行方式

明確從輕處罰條件，適用范圍，認(rèn)錯認(rèn)罰形式

如何提高執(zhí)法威懾力和守法引導(dǎo)力，加大執(zhí)法對企業(yè)環(huán)境主體責(zé)任教育力度和社會宣傳教育力度，一直是深圳市人居環(huán)境委員會思考的問題。

2016年3月，基于以上考慮，深圳大膽創(chuàng)設(shè)“違法者主動道歉承諾從輕處罰制度”。

由深圳市人居環(huán)境委員會發(fā)布的《深圳市環(huán)境行政處罰裁量權(quán)實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)（第三版）》明確規(guī)定了這一制度從輕處罰的適用條件。

比如適用范圍：在案件類型上，僅適用于罰款類行政處罰，不適用于吊銷排污許可證、停產(chǎn)停業(yè)等嚴(yán)重處罰種類。在違法主體上，不適用于公開道歉承諾后再次違法的企業(yè)。

啟動時間：必須是在行政處罰申辯或聽證告知書發(fā)出后，行政處罰決定作出前，行政處罰決定作出后不適用。

認(rèn)錯認(rèn)罰形式：企業(yè)和法定代表人雙具名在深圳市范圍主流媒體新聞版登報，承認(rèn)環(huán)保部門認(rèn)定的違法事實(shí)和適用的法律依據(jù)，懺悔道歉，承諾認(rèn)可并執(zhí)行從輕后的行政處罰決定，承諾自行整改措施。

從輕處罰標(biāo)準(zhǔn)：一是定額，按照裁量標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的從輕標(biāo)準(zhǔn)確定罰款金額；二是不突破法律設(shè)定的罰款幅度，從輕后的罰款不低于法定的罰款下限；三是適用按日連續(xù)處罰的，暫不予以處罰，應(yīng)再次責(zé)令其改正違法行為，再次復(fù)查仍拒不改正的，應(yīng)對其實(shí)施按日連續(xù)處罰，計罰日數(shù)累計執(zhí)行。

任何一項規(guī)定都應(yīng)該符合法律精神。“根據(jù)《行政處罰法》《廣東省規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)規(guī)定》等相關(guān)規(guī)定，‘違法者主動道歉承諾從輕處罰制度’具有合理性。” 深圳市現(xiàn)代法商研究院環(huán)境法研究所的專家曹迭云和葉劍文認(rèn)真分析后向記者表示，這一制度也體現(xiàn)了行政處罰的處罰公正原則和處罰、教育相結(jié)合原則。

在他們看來，在一定范圍內(nèi)對愿意公開認(rèn)錯并糾正自身違法行為的相對人采取從輕處罰，好處是顯而易見的。

一是對在相同情節(jié)下違法行為人是否誠懇悔過進(jìn)行了區(qū)分處罰，體現(xiàn)了行政處罰的公正原則；二是起到了較好的教育作用，體現(xiàn)了處罰、教育相結(jié)合原則；三是通過讓違法行為人在公共媒體上承認(rèn)錯誤、公開道歉，也產(chǎn)生了一定的積極社會影響；四是違法行為人通過支付在媒體公開道歉的費(fèi)用，既承擔(dān)了一定經(jīng)濟(jì)處罰，對沖了違法獲益，變相制裁了違法行為，又以違法行為人現(xiàn)身說法公開道歉作為宣傳手段，節(jié)省了相當(dāng)一部分行政資源；五是與國家正在推行的刑事案件認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的改革精神相契合，也類似某些國家刑事訴訟中存在的“訴辯交易”制度，這種制度旨在節(jié)約訴訟成本，提高訴訟效率，這種制度也可以作為認(rèn)錯從寬制度立法的借鑒與參考。

三、效果如何

寬嚴(yán)相濟(jì)原則和懲教相結(jié)合，獲業(yè)內(nèi)認(rèn)可

截至目前，全市累計已有410多家違法企業(yè)在深圳主流媒體公開道歉承諾，產(chǎn)生積極的社會影響。

“對違法企業(yè)的主體責(zé)任教育效果明顯。”汪斌說，所有公開道歉承諾從輕處罰案件都引起了企業(yè)法定代表人及高層管理人員重視，按照公開道歉承諾制度的程序設(shè)計，他們從提交道歉承諾申請、審定道歉承諾書和簽名登報道歉承諾等多個環(huán)節(jié)都全程親身參與，教育作用得到有效發(fā)揮，同時也在行業(yè)內(nèi)產(chǎn)生強(qiáng)烈反響和震動。

事實(shí)確實(shí)如此。記者近期隨機(jī)采訪了深圳市龍華區(qū)大浪某企業(yè)。企業(yè)負(fù)責(zé)人表示，“因為我們違法面臨高達(dá)50萬元的罰款，這對于我們這種規(guī)模不大的企業(yè)來說是致命打擊，現(xiàn)在有這樣一個政策，給了我們一個機(jī)會，我們愿意直面錯誤，向市民誠懇地道歉。”他們還請了專業(yè)的技術(shù)公司對存在污染問題的工藝進(jìn)行了整改。

數(shù)據(jù)顯示，公開道歉承諾制度并未成為違法企業(yè)逃避懲戒的工具，也未影響深圳執(zhí)法力度。

2016年，全市環(huán)保部門共下達(dá)處罰決定書1688件，罰款人民幣1.52億元。2017年1月~10月，全市環(huán)保部門共對1726宗環(huán)境違法行為實(shí)施了行政處罰,罰款金額達(dá)1.87億元，罰款金額同比增長80%。全市環(huán)保部門共對3家企業(yè)實(shí)施按日連續(xù)處罰，最高罰單達(dá)1239萬元，創(chuàng)歷史新高。

可以說，公開道歉承諾制度正成為深圳環(huán)境執(zhí)法嚴(yán)懲重罰制度的一個重要組成部分。

“制度寬嚴(yán)相濟(jì)的原則和懲教結(jié)合的作用獲得業(yè)內(nèi)人士的認(rèn)可。”汪斌坦言，因為這是項新制度，起初他們對實(shí)際效果也有些忐忑，但現(xiàn)實(shí)情況讓人滿意，與制度設(shè)計初衷是一致的。

同時，由于體現(xiàn)了“有教而誅”的人性化執(zhí)法理念，致歉輕罰對執(zhí)法人員在規(guī)范企業(yè)排污方面多了一些“服務(wù)”，少了一些“無情”。實(shí)施以來，公開道歉承諾從輕處罰案件平均辦案時間減少約15%。在全市行政處罰復(fù)議訴訟率增長的情況下，公開道歉承諾案件沒有一宗提起行政訴訟，行政執(zhí)法效率得到提高。

令執(zhí)法者驚喜的是，近一年多來，違法者環(huán)保公開道歉承諾書較高頻度登報，引起了地方黨委政府、宣傳部門、媒體和普通市民的注意，有關(guān)反饋均對此制度持肯定態(tài)度。“公開道歉承諾制度不僅產(chǎn)生良好的新聞效應(yīng)和普法作用，還大大提高了全社會對環(huán)境執(zhí)法工作的知曉度和認(rèn)可度。”

四、怎樣完善

建議調(diào)整從寬幅度、適用時段及公開道歉形式

公開道歉承諾制度推行一年多以來，達(dá)到了預(yù)期懲教結(jié)合的執(zhí)法效果，但也存在一些改進(jìn)的空間。深圳市人居環(huán)境委員會目前正在評估制度實(shí)施情況，以便將來進(jìn)一步完善，如增加對部分性質(zhì)惡劣的嚴(yán)重違法行為不予以從輕處罰，公開道歉承諾后三年內(nèi)再次出現(xiàn)環(huán)境違法行為的從重處罰等內(nèi)容，進(jìn)一步規(guī)范公開道歉承諾制度，確保取得更好的執(zhí)法效果。

深圳市現(xiàn)代法商研究院環(huán)境法研究所的專家也提出了一些建議。

他們認(rèn)為，這一制度的從寬幅度為應(yīng)罰款項的50%，從寬幅度較大，若一刀切實(shí)施，則可能導(dǎo)致處罰力度不足的問題。建議根據(jù)違法情節(jié)、造成的后果對從寬處罰幅度進(jìn)行更詳細(xì)的規(guī)定，并允許從寬幅度在一定范圍內(nèi)浮動變化，以更好體現(xiàn)行政處罰的公正原則。

在適用時段方面，這一制度適用時間為申辯、聽證后處罰決定作出前，這個適用時段較窄。若企業(yè)在調(diào)查階段或之前對自己的違法行為道歉，其效果也應(yīng)與這一制度的設(shè)計無異，應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大這一制度的適用時間。

同時，他們還對公開道歉形式等提出建議。

一是僅對企業(yè)及其法定代表人作出要求，若違法行為人屬其他組織則未明確公開道歉的主體，在實(shí)踐中可能會產(chǎn)生一定爭議。

二是實(shí)踐中法定代表人可能對企業(yè)不具有任何控制權(quán)，因此建議除法定代表人具名外，可考慮要求違法行為人的實(shí)際控制人、大股東等對違法行為人具有控制地位的主體具名道歉。

三是因違法行為人道歉內(nèi)容基本一致，建議可考慮采用集體道歉方式替代單個企業(yè)，一方面可加強(qiáng)宣傳效果，另一方面也可以節(jié)省媒體資源。

據(jù)悉，深圳市人居環(huán)境委員會認(rèn)真總結(jié)這項制度的實(shí)施經(jīng)驗和專家建議，在新修訂的《深圳市環(huán)境行政處罰裁量權(quán)實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)（第四版）》對這一制度進(jìn)一步細(xì)化和完善，標(biāo)準(zhǔn)將于近期發(fā)布實(shí)施。

來源：深圳市人居環(huán)境網(wǎng)

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